Главная Мы предлагаем М.И.Л.И.Ф. Команда и контакты
 

§ Как расшифровать ГЧП ("Круглый стол", Время новостей (Россия), 05.12.2010г.)

Как расшифровать ГЧП

5 декабря 2010

Время новостей (Россия)

Станет ли государственно-частное партнерство (ГЧП) реальным инструментом, который поможет росту экономики, увеличению инвестиций, обновлению инфраструктуры, реализации новых проектов - тема "круглого стола" в редакции "Времени новостей". В нем приняли участие заместитель председателя правления Банка развития – Внешэкономбанка Сергей ВАСИЛЬЕВ, директор Центра стратегических исследований Банка Москвы Алексей ВЕДЕВ и директор Института регионального развития Булат СТОЛЯРОВ. Вел "круглый стол" главный редактор "Времени новостей" Владимир ГУРЕВИЧ.

Гуревич: Тема этого "круглого стола" лишь на первый взгляд кажется "узкой". На самом деле за нею стоят триллионы рублей, огромные потребности и не меньшие интересы, общественные и коммерческие. Тема не то, что созрела, она стоит в полный рост. У государства появились деньги, и оно проводит активную экспансию в экономике. Это вызывает массу вопросов, а также критики и опасений. Но, по крайней мере, все согласны: есть несколько ключевых областей (среди самых очевидных - инфраструктура), где активное участие государства не просто желательно, а необходимо. В одних случаях оно само выходит на рынок, в других - должно создавать условия, чтобы он развивался. Как оно взаимодействует с теми, кто на рынке работает, возможно ли между ними партнерство? Не принудительное, а взаимовыгодное. ГЧП в мире вещь не новая, в России о нем тоже не первый год говорят, но то, что уже сделано, и даже то, что уже сказано, совершенно не соответствует масштабу проблемы. Что может дать экономике и обществу механизм государственно-частного партнерства, каков вообще этот механизм, что в нем первично - государство или частный бизнес. Какова роль государственных денег и создаваемых государством институтов, способен ли, в частности, Банк развития стать своего рода локомотивом этого процесса, учитывая его статус и возрастающие ресурсы. Имеется ли в природе законодательство по ГЧП, нужно ли тут вообще специальное законодательство, на что можно опираться из существующих нормативных актов и чего не хватает. Наконец, есть ли представление, в каких отраслях и каких регионах партнерство выглядит наиболее актуальным?

Взаимные обязательства

Столяров: Не соглашусь, что ГЧП в России не оформлено. За достаточно короткий период у нас создана целая палитра конкретных инструментов государственно-частного партнерства. Это и инвестиционный фонд со своими алгоритмами, где на сегодняшний день предусмотрены три формы финансирования со стороны государства. Это и особые экономические зоны трех типов. Это и Банк развития. Это и Российская венчурная компания и венчурный фонд как дочерняя структура инвестфонда. Это и отдельный венчурный фонд в отрасли коммуникаций, который курирует Министерство связи. Это и создающиеся как грибы после дождя отраслевые госкорпорации по решению конкретных государственных задач: "Олимпстрой", "Роснаннотех", "Росатом" и т.д. Все это формы распоряжения госденьгами и госрешениями в определенных алгоритмах для определенных целей.

Васильев: Плохо, что мы не начали с определения. Вот, например, само по себе привлечение частных инвестиций под государственные деньги - это еще не есть ГЧП. Или просто кредитование госбанком частных заемщиков - это не государственно-частное партнерство. ВТБ вот дает кредиты частным заемщикам, нормальная, обычная работа на рынке. ГЧП же - это особый инструмент. На мой взгляд, отличительная особенность ГЧП то, что четко зафиксированы взаимные обязательства бизнеса и государства.

Ведев: Я поднял определение МЭРТ. ГЧП - это сотрудничество на контрактной основе между государственными органами, органами местного самоуправления и бизнесом. При этом сохраняется со стороны государства жесткий контроль за объемом и качеством предоставляемых услуг.

Васильев: В этой связи хочу сказать о Банке развития. Мы не являемся госорганом. То, что мы подписываем, - это не обязательство государства. Наши деньги гарантированы не государством, а нами. Это надо понимать. А в этом определении речь идет о госоргане. Вот инвестфонд - это да.

Столяров: Ключевое слово - "контрактность". И здесь важна форма заключения в рамках Гражданского кодекса договоров между инвестором и государством в части взаимных интересов и обязательств по реализации проекта. Еще три-четыре года назад отношения государства и инвесторов в части госинвестиций не регулировались никакими контрактными обязательствами. Обязательства государства никак не были закреплены ни в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), ни в рамках федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП). И для инвестора было особым упражнением - попытаться как-то зафиксировать интересы и обязательства государства. Очень важно, что теперь и инвестфонд, и особые экономические зоны, и все, что связано с венчурным инвестированием, в обязательном порядке регулируется инвестиционными соглашениями, в рамках которых государство и бизнес заключают некий договор. С одной стороны, это является основным преимуществом механизма ГЧП, с другой - главным источником риска, поскольку государство у нас пока не очень умеет договариваться, большой практики правоприменения нет, и все это происходит в известном правовом вакууме.

Гуревич: То есть на уровне законов ГЧП не прописано? Нужно ли это прописывать?

Васильев: Не нужно это прописывать, это понятие, скажем так, академическое.

Гуревич: Из того, что мы уже услышали, получается, что о ГЧП можно говорить, во-первых, как о партнерстве в широком смысле. Государственные структуры, госденьги взаимодействуют с рынком и негосударственными структурами в самых разных формах - предоставление кредитов, выпуск облигаций и т.д. Во-вторых, мы подобрались к более четкому определению ГЧП, такому партнерству, где существуют контрактное право и соответствующие договорно-правовые отношения. Вопрос: на сегодня есть ли хотя бы один пример такого ГЧП?

Зачем и почему

Васильев: Откуда вообще возникает весь этот механизм? Страна испытывает огромную потребность в инфраструктурных вложениях. Есть две причины, по которым для этого нужно привлекать частный сектор. Первая - денег бюджета при всем кажущемся изобилии на это не хватает. Второе - присутствие частного экономического расчета позволяет по-настоящему повысить эффективность реализации проекта. Когда есть частник, свой интерес он должен соблюдать, расчеты будут более точными. Это еще не гарантия, конечно, но важное условие.

Гуревич: То есть посыл тут такой, что государству, во-первых, не хватает денег и, во-вторых, некоего рыночного контроля. Поэтому оно в партнерство к себе приглашает бизнес. А если ситуация обратная? Частный инвестор готов осуществить проект, допустим, тот же Дерипаска в Нижнем Приангарье, но у него проблемы с инфраструктурой, нет дорог и т.д., и уже он предлагает партнерство.

Васильев: В любом случае в этом проекте должен быть так называемый внешний эффект. Когда нет внешних эффектов, тогда нет основания для ГЧП. Вот эффект от дороги. Дорога - хороший пример, где есть внешний эффект.

Ведев: Я предлагаю взглянуть на проблему партнерства немного под другим углом, сверху. Во-первых, с точки зрения задачи поддержки положительных темпов экономического роста. После финансового кризиса в 1998 году последовательно менялись факторы роста национальной экономики. Сначала производство росло за счет резкой девальвации и импортозамещения, потом экономический рост обеспечило резкое увеличение цен на нефть и прочее сырье на мировом рынке. Наконец, сейчас основными факторами роста выступает расширение потребительского и инвестиционного спроса. Данная фаза развития выглядит неустойчивой, поскольку именно сейчас и стоит стратегический выбор дальнейшего развития - за счет инвестиций и инноваций (дающих принципиально иное качество экономического роста) или за счет природной ренты. Возможные сценарии дальнейшего развития расписаны подробно в программе до 2020 года Минэкономразвития. Непонятно, что сам МЭРТ выбирает - инерционный путь развития, энергосырьевой или инновационный. И в рамках этих трех сценариев содержание ГЧП приобретает совсем разное звучание.

Гуревич: Разное по содержанию, а по форме? По масштабам необходимых ресурсов тоже разное?

Ведев: Деньги нужны в любом случае. Второй момент состоит как раз в том, что у нас наблюдается дефицит внутренних сбережений в частном секторе. Это иллюзии, когда говорят о каких-то избыточных сбережениях населения - они все известны. В этом году мы оцениваем этот дефицит примерно в 25 млрд. долл. только в банковской системе. И фактически есть два источника пополнения этого дефицита. Это либо международные заимствования, либо государственные средства. Фактически у нас три года происходило так, что стабфонд и валютные резервы хранились там, а мы занимали у них почти в таких же объемах. Так вот деньги есть либо на внешнем рынке, либо у наших денежных властей - это и Минфин, и Центральный банк. И если наше правительство все же решится на использование накопленных от продажи сырья средств, то неизбежно станет вопрос о государственно-частном партнерстве - если, конечно, мы заинтересованы в их эффективном использовании.

Столяров: Важны и деньги, и идеи. Мы наблюдаем рост инвестиционных возможностей государства, не обеспеченных идеями. При этом бизнес прошел в этом отношении довольно большую эволюцию. Сейчас все компании так или иначе обладают программами и стратегиями развития, вполне материальными инвестиционными планами, которые будут реализовываться в рамках паспортов конкретных инвестпроектов. По нашему перечню инвестиционных проектов с объемом инвестиций от 50 млн. долл., которые планируются к реализации на территории России более или менее заметными компаниями - и частными, и государственными, до 2015 года в экономику страны будет вложено порядка 700 млрд. долл. Но в этом списке нет ни одного проекта, который не имел бы инфраструктурных ограничений. Всем что-то надо: одному - энергетику, второму - железную дорогу, третьему - автодорогу, четвертому - мост. По нашей оценке, строительство необходимой инфраструктуры под эти проекты на 700 млрд. долл. потребует как минимум 400 млрд. долл. Вот поле для инвестиционной активности государства.

Гуревич: И как с этим поступать, с этим валом намерений и отсутствием инфраструктуры?

Столяров: ГЧП в развитом мире, в первую очередь в Западной Европе, связано с амбицией государства привлекать частный капитал к строительству инфраструктуры. Отсюда востребованность, прежде всего, инструментария концессий. Но у нас концессии, скорее всего, потерпят крах. Посмотрите на статистику работы отборочных органов инвестиционного фонда. Имеется более 20 уже одобренных проектов и определенное представление о готовящихся заявках. Это в основном комплексные проекты развития территорий, где вложения в развитие инфраструктуры позволят реализовывать инвестиционные проекты в самых разных отраслях. В этих проектах, как правило, государство отвечает за инфраструктуру - транспорт, энергетику. И только в момент появления подписи государства под инфраструктурными обязательствами бизнес может начинать строительство промышленных объектов. Это основной магистральный вектор ГЧП, по статистике инвестиционного фонда, более 80% проектов именно такие. И это очень показательно.

Почем километр

Васильев: Я хотел уточнить по поводу дорог. А что, дороги строить не нужно?

Столяров: Нужно.

Васильев: Без частных денег?

Столяров: В России сейчас, безусловно, только за государственные деньги. Но любой западный инвестконсультант в заключении на проект строительства автодороги напишет, что в рамках таких тарифов на проезд, такой концепции освоения придорожной полосы и такой цены за километр дороги концессионное предприятие работать не будет.

Васильев: А обычные "хайвеи" тоже у нас не проходят? Что, вообще нет схемы, по которой можно привлечь частного инвестора к строительству дорог в России?

Столяров: У нас стоимость километра строительства автодороги превышает западные аналоги в пять-десять раз. Какими тарифами на проезд, какими придорожными услугами частному инвестору такие вложения отбить?

Гуревич: Ну, если только справа по ходу казино, а слева...

Васильев: А почему сложилась такая ситуация?

Столяров: Это вопрос к строительной отрасли, СНиПам, ГОСТам и т.д.

Гуревич: Поскольку строительство дорог - типичный пример ГЧП и концессионная форма наиболее распространена, то вот эти нереальные цены, условия, тарифы - как они возникают? Кто и как со стороны государства ведет переговоры?

Столяров: Чтобы показать прибыльность или хотя бы безубыточность проекта, вслед за завышенной стоимостью инфраструктуры частные инвесторы вынуждены искусственно увеличивать тарифы. Бизнес всегда обманет государство, при любом алгоритме.

Гуревич: Спасибо. Но выше говорили, что если государство само, прямо из бюджета, будет инвестировать, то неизбежны потери. И нужен частник, он лучше считает, соблюдает интерес. Теперь, оказывается, и в присутствии бизнеса тоже все выглядит не очень красиво. Может, проблема все-таки в выборе партнеров?

Васильев: Бизнес, без сомнения, всегда обманет государство. Но если этот бизнес будет выступать подрядчиком в строительстве на госденьги, то он гораздо на большую сумму обманет государство, чем если будет иметь дело с частным оператором проекта.

Гуревич: Хорошо, а ваш банк может выступать в качестве такого партнера?

Васильев: Для Банка развития проблема ГЧП сейчас ключевая. Потому что у нас задача - инвестирование в инфраструктуру. Но, входя в такие проекты, мы неизбежно столкнемся с ситуацией, что присутствия государства и нашего присутствия еще недостаточно. Допустим, мы дали свои деньги, государство дало деньги из бюджета - это путь в никуда. Все разворуют. Поэтому мы вынуждены исходить из тройной схемы, чтобы мы дали свои деньги, государство готово какую-то часть дать свою, но обязательно должен быть частный заемщик. Так автоматически возникает ГЧП. Что порты возьмем, что дороги - любую инфраструктуру, хоть коммунальную, водоканалы - всюду возникает конструкция ГЧП. Она неизбежна, этим все равно придется заниматься.

Инструменты и институты

Столяров: Можно ли озвучить, с какими инструментами Банк развития планирует входить в партнерство, какова "продуктовая линейка"? Кредитование - понятно...

Васильев: Вхождение в капитал.

Столяров: Проектное финансирование...

Васильев: Да. Гарантии банка...Честно говоря, по инвестиционным, по инфраструктурным проектам, я думаю, тут ничего сверхсложного не будет. Венчурное финансирование - вопрос обсуждается. Думаю, то, что будет делать банк в инновационной сфере, тоже будет касаться инфраструктуры, но уже инновационной сферы. Вложения в базовую инфраструктуру технопарков, например.

Гуревич: Получается, что этот банк в том виде, в каком он сейчас развивается, фактически выглядит пока единственным институтом...

Столяров: А инвестфонд?

Гуревич: Инвестфонд - это не организация. Это кошелек. А банк содержит в себе и кошелек, и способы наполнения кошелька, помимо изначально полученных денег, и механизм - во всяком случае, он предполагается. Такой институт способен работать на рынке. А вот инвестфонд - это, прежде всего, наличие денег.

Столяров: Неправда. В инвестфонде есть продуктовая линейка, есть правила доступа к этим деньгам, есть алгоритм прохождения решений. Все достаточно прозрачно, хотя есть и свои трудности...

Васильев: Нет только института. Проблема в том, что чиновники - это люди в наименьшей степени способные, чтобы оперировать подобными инструментами.

Гуревич: Я об этом и говорю. МЭРТ не может выдавать кредиты и участвовать в ГЧП. И Минрегион не может. Они могут намечать приоритеты и разработать нормативы. Не более. Это не рыночный институт.

Столяров: Хорошо. А в Казахстане, например, инвестиционный фонд - юридическое лицо в форме открытого акционерного общества. Значит ли это, что инвестфонд там тоже не является инструментом ГЧП?

Васильев: Он является в том случае, если у него есть контрактные обязательства государства. Что касается нас, то, повторю, нам неизбежно придется очень плотно заниматься организацией государственно-частных партнерств при реализации наших проектов. Мы будем вынуждены, если отсутствует нормативная база, писать в правительство, чтобы поменяли законы. Не решим проблемы организации ГЧП, вообще не решим проблему финансирования инфраструктуры.

Гуревич: В Норвегии государство в значительной степени контролирует нефтегазовый сектор, там существует механизм прямого экономического участия государства в проектах. У государства часть акций, часть прибыли, часть инвестиций и финансовой ответственности. И у частного инвестора со своей стороны. Это понятные формы. Мы пока о такой не говорим.

Столяров: Почему? Формально она существует - "взнос в уставный капитал" когда бизнес вкладывает свою долю в создание предприятия, государство вкладывает свою, и в результате произведенных усилий они делят капитал этого предприятия. Но, судя по полуторагодовому опыту работы инвестфонда, эта форма не востребована, ни один заявитель, за исключением одного проекта с участием АФК "Система", ей не воспользовался. Почему? Потому что логика частного инвестора проста: вы, государство, развиваете инфраструктуру, а мы, бизнес, - предприятия, и не приведи господь получить государство в партнерах в капитале предприятия или в совете директоров. Пусть государство наслаждается владением инфраструктурой.

Гуревич: Вопрос: кто и, главное, как будет наслаждаться инфраструктурой, без которой не будет и предприятия?

Васильев: Кто обеспечит инфраструктуру? Как будет эта инфраструктура окупаться? В этой инфраструктуре огромное количество внешних эффектов. Почему бюджетные деньги тратятся на инфраструктуру? Потому что это дает большую отдачу только в масштабах экономики, но не в конкретном проекте.

Столяров: В финансовой модели проекта "Комплексное развитие Нижнего Приангарья" заложены 34 млрд. руб. госинвестиций только в инфраструктуру. Выгода государству какая? Через налоги нового промышленного района.

Васильев: Для государства все нормально. Только банк налоги не собирает. Банк, финансируя инфраструктуру, должен окупить проект через денежный поток, а не через налоговый поток. Порт, например, нормально. Мы строим порт, его деятельность приносит прибыль, не только налоговый поток. Таким образом, банк возвращает вложенное.

Ведев: Встает вопрос возвратности и невозвратности - если возвратности, то какой.

Васильев: Сейчас скажу. Мы должны отбить инвестиции. У нас написано, что прибыль не является целью Банка развития. Но получать ее нам все равно необходимо. Если мы не будем получать прибыль, капитал банка будет проедаться. На самом деле мы должны хотя бы восполнять уровень капитала. Проблема в том, что будет очень сильное давление на банк с целью снижения процентной ставки. Держать маржу низкой - один из основных вызовов банку. Второй вызов - заимствования. До 2010 года с этим было все в порядке. А что будет в 2011-2012 годах? Стартовать мы будем с государственных денег. Но затем занимать мы будем на международных рынках капитала.

Гуревич: Когда вы будете выходить на международный рынок, то сможете привлекать ресурсы под невысокий процент.

Васильев: Мы не можем получить более высокий процент, чем суверенный рейтинг. Мы суверенный рейтинг уже имеем. Деньги будут дешевыми.

Гуревич: Соответственно и давать вы можете довольно дешево?

Васильев: Естественно. Но это не будет совсем дешево. LIBOR+1,5-2%. Думаю, никак не меньше. Причем получать мы будем в долларах, а давать в рублях. Это отдельная тема. Еще одна - это соотношение собственных и привлеченных средств.

Столяров: Какое вам кажется разумным?

Васильев: В Казахстане для Банка развития 2:1. Мне кажется разумным соотношение 3:1.

Столяров: Это очень интересная тема, с какой эффективностью должен работать госкапитал через разные инструменты. В свое время Герман Греф был убежден, что в инвестфонде каждый рубль госинвестиций должен сгенерировать на уровне проектов пять рублей. На самом же деле, за рамками зафиксированных в проектах гособязательств осталась вся социальная и коммунальная инфраструктура, все инвестиции регионального уровня. Если же считать более корректно, казахские 1:2 - похоже на правду.

Васильев: Тут две разные "эффективности", два мультипликатора. Первое - сколько на рубль уставного фонда мы можем взять с финансового рынка. Думаю, по привлечению 5:1 это предел или даже 4:1. То есть на 250 млрд. уставника еще 1 трлн. мы привлечь сможем. Наверное, в ближайшие пять лет это предел. Это первое. Второе: мы же не будем на сто процентов финансировать проекты. Весь вопрос в том, сколько на наш рубль придет не наших инвестиций, может быть, не обязательно частных. Это могут быть деньги международных финансовых организаций. Важно, сколько на рубль наших денег придет других инвестиций в экономику. Считаю, 25% наших и 75% других - это максимум, и этого тоже будет очень трудно достигать.

Гуревич: По поводу привлечения средств. Если не ошибаюсь, недавно на Госсовете, который проходил в Красноярске и обсуждал проблему транспорта и вообще инфраструктуры, зашла речь о выпуске "инфраструктурных" облигаций. Каковы перспективы такого инструмента?

Васильев: Ключевой вопрос опять, как структурирован сам проект. Для облигаций принципиально важна инженерная, финансовая состоятельность проекта. Вообще же это огромный ресурс привлечения средств для инфраструктуры. При этом государство должно взять на себя часть рисков по проекту. Если риски не будут закрыты, облигации просто не разойдутся. Я бы начал с региональных, муниципальных облигаций, ориентированных на конкретный проект. И отработать технологии. Бюджеты ряда регионов в хорошем состоянии. Там будут хорошие условия привлечения.

Ведев: Напомню, что в последние несколько лет доля ценных бумаг (в том числе и облигаций) в банковских активах снижается (сейчас на уровне 10%). У населения в наличной валюте, может быть, 10 млрд. долл., от силы 20 млрд. Получается, что у нас внутри денег нет.

Васильев: На международном рынке есть. Но в принципе такие длинные облигации очень хорошая вещь для пенсионной системы. Поэтому вложения в инфраструктурные облигации - один из вариантов вложения пенсионных средств. Короче говоря, это очень реальная вещь. Для западного инвестора этот инструмент тоже будет вполне привлекателен. Опыт других развивающихся стран, которые выпускают такие облигации, тоже об этом говорит.

Гуревич: А облигации институтов развития?

Васильев: Облигации Банка развития тоже возможны. Причем мы можем выпускать и облигации для финансирования конкретного инвестпроекта. Для инвесторов это тоже может быт

Наши новости и издания

Март 2014
Начата работа над новой статьей А. Э. Баринова и М. Ю. Мостова, посвященная практике НФТ в разных странах мира, включая Австралию, Индонезию, Южную Корею, США, Великобританию и другие страны мира. Одновременно подходит к концу работа над совместной статьей А. Э. Баринова и О. В. Белой "О системах риск-менеджмента в области инвестиций и инвестиционных проектов в России: право, практика, перспективы". Статья будет завершена в конце этого года. и представлена в ряд российских и зарубежных экономических изданий.
 
Февраль 2014
Подготовлен черновой вариант книги А. Э. Баринова: "Прикладной риск-менеджмент при реализации инвестиционных проектов: право, практика, перспективы (PPP)". После авторской редакции книга будет представлена ряду российских и зарубежных издательств. Отдельные главы книги можно будет вскоре почитать в соответствующих разделах сайта.
 
Январь 2014
В журнале "Финансы и кредит" вышла статья А. Э. Баринова и М. Ю. Мостова "Об эффективности принимаемых на государственном уровне мер по внедрению новых финансовых технологий в систему экономического развития Российской Федерации". Статью можно почитать в одноименном журнале № 6, февральский выпуск.